3.1 Schwache Institutionen und Ordnungspolitik

Der enorme wirtschaftliche Aufschwung, den viele Staaten insbesondere in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts erlebten, beruht nicht nur auf technischen, sondern ebenso auf sozialen und politischen Durchbrüchen³⁷. Gerade in den westlichen Demokratien wurde die außenwirtschaftliche Öffnung von sozialstaatlichen Maßnahmen begleitet, welche den durch den schärferen internationalen Wettbewerb bedingten Anpassungsdruck abmildern konnten. So konnten eine Arbeitslosenversicherung oder öffentlich finanzierte Bildungs- und Umschulungsprogramme Verteilungskonflikte zumindest innerhalb des eigenen Landes entschärfen. Gleichzeitig wurden durch zwischenstaatliche und multilaterale Vereinbarungen Regeln etabliert, die abgestimmtes politisches Handeln und mehr Verlässlichkeit befördert haben. Der Politik kam und kommt dabei die Aufgabe zu, einen von der Zustimmung der Bevölkerung mitgetragenen und zukunftsfähigen Ordnungsrahmen für Märkte und die entsprechenden institutionellen Organisationen zu schaffen, um diese zu bewahren und konsequent weiterzuentwickeln.

Der Institutionenbegriff wird unterschiedlich verwendet. Die Studie geht von einem weiteren Verständnis³⁸ aus, demzufolge das Institutionengefüge einer Gesellschaft nicht nur die Gesamtheit gesetzlich verankerter Rahmenbedingungen umfasst, über deren Einhaltung der Staat bzw. von Staaten legitimierte Organisationen wachen. Zu Institutionen gehören auch Werte, Normen und sozio-kulturelle Traditionen, in denen sich persönliche Einstellungen, Gewohnheiten und Verhaltensweisen manifestieren. Institutionen in all ihren Dimensionen sind darauf ausgelegt, Erwartungsstabilität und damit Planungssicherheit zu schaffen und gemeinsames Handeln zu fördern.

In den vergangenen beiden Jahrzehnten wurde deutlich, dass unsere althergebrachten Institutionen und Organisationen auf nationaler und noch deutlicher auf internationaler Ebene immer weniger in der Lage sind, einen angemessenen Ordnungsrahmen für die zunehmenden globalen Verflechtungen und Abhängigkeiten zu gewährleisten. Anhaltende Armut und wachsende soziale Ungleichheiten, die Instabilität des globalen Finanzsystems, die Überschreitung vieler planetarer Grenzen, allen voran die Probleme des Klimawandels sind Beispiele für ein gefährliches Marktversagen, das nur durch mehr und bessere internationale Kooperation gelöst werden kann. Faktisch wird dieses Marktversagen in vielen Bereichen aber durch Politikversagen noch weiter verschärft, da viele Nationalstaaten nicht willens oder fähig sind, geeignete Rahmenbedingungen zu gewährleisten bzw. internationale Vereinbarungen zu erfüllen, weil sie sich kurzfristige Vorteile erhoffen.

Nationaler Klimaschutz kann nur dann einen globalen Beitrag leisten, wenn die lokal eingesparten Emissionen nicht durch Verlagerung der Produktion auf andere Staaten verschoben werden. Zudem zeigen die Investitionen in Klimaschutz erst mit zeitlicher Verzögerung Wirkung, während die kurzfristig anfallenden Kosten oft überproportional wahrgenommen werden. Insofern gibt es für eigennützige Akteure die permanente Versuchung, die Investitionen zum Schutz der Erdatmosphäre (etwa durch Umstieg auf erneuerbare Energien) anderen zu überlassen, selbst aber weiter die Vorteile der klimaschädigenden Energieerzeugung für sich zu beanspruchen, solange die ökologischen Kosten sich nicht in entsprechenden Preisen niederschlagen. Diese Gefahr des Trittbrettfahrens wird in den unterschiedlichen Reaktionen auf die Corona-Krise deutlich. Länder wie China, die in ihrer Energieversorgung besonders auf Kohle setzen, haben im Zuge der Pandemie ihre Investitionen in diese besonders klimaschädigende Energieerzeugung erheblich ausgebaut³⁹. Auch die G20-Staaten laufen aktuell Gefahr, mit ihren Konjunkturpaketen den Klimaschutz trotz positiver Einzelmaßnahmen insgesamt deutlich stärker zu bremsen als zu fördern.⁴⁰

Die Corona-Pandemie hat in den vergangenen Monaten überdeutlich gezeigt, wie wichtig internationale Zusammenarbeit und Solidarität für den Schutz der Gesundheit und anderer Gemeingüter sind, wie groß aber gleichzeitig auch die Versuchung nationaler Alleingänge ist. „Immer mehr Staaten verabschieden sich von dem Prinzip, internationale Beziehungen friedlich, kooperativ und in wechselseitigem Respekt mit den Mitteln des Rechts zu gestalten. Stattdessen setzen sie auf Machtpolitik und versuchen, die eigenen Interessen rücksichtslos durchzusetzen.“⁴¹ – wie die beiden großen Kirchen in Deutschland jüngst in einer Stellungnahme zutreffend beklagten. In der gemeinsamen Stellungnahme warnen sie zudem, „dass im Kontext multilateraler und supranationaler Institutionen nur noch die Regierungen handeln, während die Parlamente lediglich fertige Beschlüsse ratifizieren. Populisten haben unter solchen Bedingungen ein leichtes Spiel, gegen den Multilateralismus und internationale Verträge zu polemisieren und zu behaupten, diesen fehle die demokratische Legitimation und sie widersprächen dem vermeintlichen Volkswillen.“

Isoliertes Ressortdenken, mangelnde Zukunftsorientierung und schwache multilaterale Organisationen machen es auch schwieriger, eingefahrene Handlungsroutinen zu brechen. Die Macht des Gewohnten zeigt sich in den geschilderten Themenfeldern (vgl. Kap. 1) u. a. in der Fokussierung auf fossile Energieträger, beim motorisierten Individualverkehr oder einem  primär auf „Menge“ ausgerichtetem System der Lebensmittelproduktion mit entsprechenden agrarpolitischen Subventionsstrategien wie z.B. Flächenprämien. Was lange Zeit sinnvoll erschien oder damals vielleicht auch war, entfaltet selbsterhaltende und selbstverstärkende Effekte, die tiefgreifende Veränderungen erschweren oder gar verhindern. Es werden Pfade für individuelles wie kollektives Handeln festgelegt, die nicht ohne Weiteres verlassen werden können („Pfadabhängigkeit“). Wichtige technologische wie soziale Innovationen unterbleiben, weil die Macht des Gewohnten die Offenheit und Bereitschaft lähmt, nach neuen Lösungen zu suchen oder diese als so riskant oder kostspielig erscheinen lässt, dass man lieber auf den altbekannten Wegen verbleibt.

Verfestigt wird die Pfadabhängigkeit dann, wenn die Profiteure dieser eingefahrenen Handlungsmuster mögliche Alternativen von vornherein als zu teuer, nicht machbar oder als vermeintliche Einschränkung der individuellen Freiheit deklassieren.⁴² In diesem Fall kann sich das Zusammenspiel von persönlichen Verhaltensroutinen, überlieferten Formen gesellschaftlicher Anerkennung und auf den Erhalt des Status quo ausgerichteten politischen Rahmenbedingungen als große Hürde für den Wandel erweisen. Wer dies überwinden will, ist auf die Unterstützung zukunftsorientierter Institutionen angewiesen, die den Wandel und geeignete technologische und soziale Innovationen befördern.